DOS ESCENARIOS, MUCHOS ARTISTAS

Foto de portada: Holding futures, de la colección “Mirar la deuda”.

La llegada al gobierno de La Libertad Avanza generó un terremoto sobre el sistema universitario. Mientras dilapida fondos en otros usos, se ufana del brutal ajuste que realiza en la inversión educativa, que ha hecho caer en casi dos quintos los recursos disponibles para las universidades públicas. ¿Se trata realmente de falta de dinero? ¿O son, en realidad, medidas reñidas con el derecho, la democracia constitucional y el conocimiento científico?

El ahogo presupuestario ha llevado a que las universidades argentinas sobrevivan con edificios en franco deterioro, incapacidad de sostener equipamiento o comprar insumos suficientes, becas que ya no alcanzan, docentes y no docentes con salarios míseros que buscan alternativas en el pluriempleo o directamente abandonan su puesto de trabajo. Para 2026, el financiamiento público destinado a las universidades representará el 0,431% del PIB, frente al 0,718% de 2023. Teniendo en cuenta que la mayor parte de ese porcentaje se destina a salarios, hay una caída del 43,2% en términos reales respecto de 2023. Tras cuatro marchas denunciando este deterioro, la comunidad educativa aún espera por la aplicación de la ley que recompone sus presupuestos a valores de 2023.

El gobierno argumenta que la Ley de Financiamiento Universitario (LFU), aprobada por amplia mayoría parlamentaria, “nació muerta” porque no identifica de dónde saldrían los recursos para solventarla. En esa afirmación hay dos errores conceptuales. El primero es que no existe en el ordenamiento jurídico el requisito de que una ley de este tipo (que financia universidades que ya existen y funcionan) deba per se identificar su fuente fiscal para ser aplicada. El segundo error es que, en todo caso, las fuentes fiscales para solventar la LFU son fácilmente identificables.

De la fortaleza de estos argumentos dependerá el resultado del recurso judicial que está en el escritorio de los jueces de la Corte Suprema, que deberá decidir si el gobierno tiene que cumplir o no con la LFU aprobada por el Congreso.

El escenario de fondo de esta disputa judicial es una dramática situación presupuestaria, que fuera recientemente denunciada por la Universidad Nacional de Río Negro ante la Relatora Especial sobre el derecho a la educación de las Naciones Unidas, así como por ACIJ, el CELS y la Red-DESC. Más profundamente, es una disputa por el respeto de los derechos y la defensa de la educación pública de calidad. Es necesario desmontar los argumentos ortodoxos para justificar la austeridad, que lejos de ser un mandato divino,  inevitable o supraconstitucional, es una excusa ideológica para enriquecer aún más a los ricos, mientras se provocan profundos daños sobre las vidas de las mayorías.

Desde un punto de vista constitucional, el argumento del gobierno es extraño: si la ley no identifica la fuente fiscal para financiarla, el Ejecutivo decide suspender administrativamente una ley que viene a compensar (parcialmente) el fuerte deterioro acumulado de los salarios, becas e inversión en el sector universitario. Este criterio no es aplicado a otras leyes aprobadas por el Congreso, que no suele identificar la fuente fiscal en sus textos, ni a decretos del propio gobierno, como el 931/2025 que subió en 120 por ciento los sueldos de más de mil funcionarios jerárquicos.

La Ley de Administración Financiera (art. 38) establece que las leyes que autoricen gastos no previstos en el presupuesto general deberán especificar las fuentes de los recursos para su financiamiento. Esto, sin embargo, no es un requisito de validez constitucional, sino de técnica presupuestaria. Es decir, no habilita al Poder Ejecutivo una posibilidad de vetar leyes ya promulgadas. Y, en todo caso, el presupuesto otorga al jefe de Gabinete la facultad de reestructurar partidas (art. 100, inc. 7 de la Constitución Nacional y art. 37 de la LAF 24.156). Cuando el Congreso sanciona una ley de este tipo, técnicamente le está ordenando al Ejecutivo que reasigne los recursos existentes para dar cumplimiento a la nueva norma de la forma que más convenga fiscalmente al Estado.

La LFU no es un “gasto nuevo”. La demanda judicial contra el Gobierno nacional que iniciara el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) —actor político y federal que irrumpió enfrentando los abusos institucionales del Poder Ejecutivo—, exigiendo el cumplimiento de la ley, explica que esta norma no crea un beneficio inédito ni una nueva partida. Solo ordena actualizar y mantener a valores constantes las partidas que ya existen y estaban previstas, tomando como base la inflación oficial del INDEC. Al no haber un gasto nuevo, la exigencia de crear una nueva fuente para un nuevo financiamiento es falaz.

Otro punto es que al momento de aprobarse la LFU, La Libertad Avanza venía gobernando sin presupuesto aprobado, prorrogando por decreto el de 2023 hasta que finalmente se aprobó uno en diciembre de 2025. Así, el Ejecutivo reestructuraba partidas de forma discrecional y masiva mediante decenas de decretos sin especificar fuentes de financiamiento adicionales (por ejemplo, los fondos para la SIDE).

A todo evento, si el gobierno insistiera con su posición, rigen dos principios básicos en la interpretación del derecho: ley posterior deroga ley anterior, y ley especial deroga ley general. La LFU debería prevalecer, en cualquier caso, sobre la Ley de Administración Financiera. Si los presupuestos (normas generales) no derogan expresamente la LFU pero no asignan partidas específicas —como suele suceder con un número de compromisos financieros del Estado—, para eso el Ejecutivo cuenta con mecanismos (y obligaciones) para reasignar partidas y dar cumplimiento a los mandatos de las leyes. Esta es, de hecho, una exigencia jurídica internacional cuando se encuentra en juego un derecho social como la educación: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana y el Protocolo de San Salvador exigen a los Estados que movilicen el máximo de recursos disponibles para asegurar la realización de los derechos humanos.

De hecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos acaba de aprobar una resolución sobre “Políticas fiscales y derechos humanos en las Américas”, que  dispone de manera expresa que “los Estados deben movilizar, utilizar y asignar el máximo de los recursos disponibles para la garantía de los derechos humanos, en particular de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Esta obligación comprende utilizar y distribuir adecuadamente los recursos existentes, así como ampliar el espacio fiscal, generando los recursos necesarios para lograr la realización de los derechos humanos”. Lo que señala la CIDH es que, incluso sin que existiera la LFU, el Ejecutivo debería financiar las universidades de manera suficiente, y no ahogarlas presupuestariamente: las medidas con efectos regresivos sobre los derechos humanos son admisibles solo bajo presupuestos estrictos, que en el caso argentino, el gobierno siquiera se molestó en mencionar.

Si el Congreso insiste con las mayorías agravadas de dos tercios y la ley es ratificada (como ocurrió con la LFU) luego de un veto del Ejecutivo, este no dispone en la Constitución de una opción adicional para “suspender” la vigencia de la ley. Lo intentó el gobierno al contestar la demanda del CIN, y tanto en primera como segunda instancia fue rechazada. Los argumentos formalistas del Ejecutivo para no cumplir la ley son más bien artilugios para escabullir la cuestión de fondo, que es la realización del derecho a la educación universitaria en Argentina.

Ahora debe resolver la Corte Suprema, cuya decisión no puede ocultar un trasfondo más amplio: la empecinada negativa del Ejecutivo a desoír un reclamo masivo de la sociedad e incumplir una ley de amplio consenso que busca recomponer, de manera progresiva el derecho a la educación. La Libertad Avanza quiere correr el límite de la legalidad, vulnerando la institucionalidad republicana y democrática a su paso.

Una mirada meticulosa sobre los efectos de las medidas de ajuste y desregulación implementadas por el gobierno de Milei demuestra que no todos pierden. La austeridad registra un marcado sesgo de clase, dados sus profundos y regresivos efectos distributivos sobre la sociedad. En palabras simples, estas medidas logran empobrecer más a las poblaciones pobres y enriquecer a las ricas, a la vez que tienen consecuencias negativas sobre el crecimiento.

La austeridad, mantra que erige el gobierno como explicación última de su accionar, como si se tratara de una regla de rango supraconstitucional (rango que solo gozan los Tratados de derechos humanos, art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional), es una idea muy peligrosa porque permanece inmune a la refutación empírica. Aquí es donde entra nuevamente en escena el anti-intelectualismo que fogonea el ajuste en Argentina, que presenta un sesgo particular contra la educación pública y las ciencias sociales, que son capaces de cuestionar las políticas neoliberales con argumentos sólidos.

Aun así, hagamos el esfuerzo y mostremos lo evidente: que sí existen fondos para financiar la LFU.

Por empezar, no está del todo claro el costo fiscal implicado en cumplir la ley. La Oficina de Presupuesto del Congreso estimó en 2024 que el proyecto implicaba un 0,23% del PIB, lo que en valores de 2026 representaría unos 3,6 billones de pesos. El CIN hizo una estimación para el normal funcionamiento del sistema, que dista en 2,3 billones de la asignación actual del Gobierno. Fuentes ligadas al Ejecutivo dejaron trascender una estimación cercana a 2,5 billones, mientras que el Centro de Investigación de Economía Nacional la calculó en $3,1 billones. Es decir, el costo fiscal se encontraría entre los $2,3 y $3,6 billones de pesos (algo así entre 1.643 y 2.571 millones de dólares al año). Son estimaciones cuyo valor efectivo debería resolver el propio gobierno en cumplimiento de la ley.

¿Se puede solventar ese gasto? La respuesta es un sí rotundo.

Financiarse con la emisión de pesos no debería ser un tabú, toda vez que el gasto así financiado genere un impacto positivo en el nivel de actividad futuro: el costo de la emisión de hoy se puede compensar con la mayor recaudación de mañana, si el gasto en cuestión empuja la actividad económica. Ciertamente, está concluyentemente estudiado que invertir en la educación genera mayor productividad a nivel individual y agregado, con impactos positivos mensurables en el PIB.

Otra alternativa sería financiar el gasto con deuda, algo más cercano al imaginario de lo posible para el gobierno libertario. Sin embargo, tomar deuda para el gasto corriente no es una buena recomendación. Solo tendría algún sentido para inversiones vinculadas al sector educativo, por ejemplo, si se quisiera mejorar el estado de la infraestructura universitaria.

Adoptando, por un momento, el argumento de que el problema fuera el equilibrio fiscal, pensemos otra alternativa: ¿y si mantenemos el nivel de gasto pero alteramos las prioridades? Según el informe ejecución presupuestaria de la OPC de abril de 2026, los pagos de intereses de deuda han mostrado un crecimiento significativo respecto del año pasado. De hecho, en el acumulado de los primeros cuatro meses de este año, mientras que las transferencias a universidades se llevaron $1,5 billones, el pago de intereses consumió el triple: $4,8 billones. No hay ninguna ley de hierro que impida redirigir partidas al interior del gasto: es una decisión política. El gobierno asume que dejar de pagar deuda o reestructurarla es más costoso que dejar de invertir en educación: la sociedad no parece estar avalando esa idea.

También puede verse en el presupuesto que hay $2,8 billones previstos para equipamiento militar en el Ministerio de Defensa. Cabe preguntarse si es necesario tal presupuesto considerando que estas erogaciones incluyen adquisiciones objetadas en mal estado (como la compra del avión Embraer ERJ 140LR) o con dificultades para quedar operativas (como los F-16).

Son apenas dos ejemplos que permiten pensar alternativas que no cambien el nivel total de gasto. Ahora bien, no debería ser tampoco un tabú incrementar el gasto para financiar la garantía de derechos. El Estado debería hacer el máximo esfuerzo para garantizar los recursos. En este sentido, el gobierno privó al Estado de fuentes de recaudación que existían y podrían haber provisto los recursos necesarios para cumplir la ley.

La ley 27.743 aprobada en 2024 introdujo, entre otras reformas, cambios en el régimen del Impuesto a los Bienes Personales, que incluyeron, según analiza el IDEP de ATE, la elevación de los mínimos no imponibles, la ampliación de exenciones y la reducción de alícuotas a través de su unificación a la baja. Esta reducción tuvo un impacto en la recaudación de 0,42% del PIB en 2024 y otro 0,32% adicional en 2025, suficiente para solventar la LFU. Este es uno de los impuestos más progresivos del sistema tributario argentino, que alcanza a menos del 2% de la población, los más ricos. Se quitó una fuente de recaudación que afectó la protección del derecho a la educación.

El gobierno también permitió el vencimiento del impuesto PAIS, previsto desde su creación en 2020 en el plazo de cinco años. Este impuesto afectaba diversas operaciones en moneda extranjera, cuyo peso fue variando en los años de vigencia. El IIEPP de la UBA estimó que con la desaparición de este impuesto se perdió un 1,1% del PBI, suficiente para financiar cuatro veces la LFU. Como ocurre con otros impuestos, su normativa y aplicación con seguridad podía mejorarse mientras que su eliminación solo trajo mayores problemas, no soluciones.

Ese cambio forma parte de una política más amplia de apertura comercial. El gobierno redujo derechos de importación y de exportación. En particular, la baja de retenciones provocó una pérdida de recaudación estimada en 0,03% del PIB en 2024 y 0,44% adicional en 2025. Este último valor alcanzaba y sobraba para financiar la LFU. Y lo que es más grave aún, mientras la LFU se aprobaba y promulgaba en el Congreso, el gobierno reforzó las acciones que desfinanciaron al Estado, provocando mayor falta de recursos. Entre septiembre y octubre de 2025, por espacio de 40 días, el Decreto 682/2025 dispuso bajar las retenciones a cero, una medida que solo favoreció a sectores especuladores, pues los productores ya habían liquidado la cosecha para reiniciar el ciclo productivo. La pérdida proyectada de recaudación realizada por CIFRA se calculó en $1.409 millones de dólares o un 0,24% del PIB. Es decir, la pérdida ocasionada de recaudación en 40 días alcanzaba para solventar todo lo requerido ese año para el funcionamiento de las universidades.

En diciembre, el gobierno insistió, mediante el Decreto 877/2025, con la reducción de alícuotas a la exportación agraria. En un ejercicio destinado a apoyar estas medidas, el IERAL de Fundación Mediterránea estimó la recaudación por derechos de exportación sobre granos y sus derivados en 2026 y la comparó con la que resultaría de la estructura impositiva vigente en 2023. Así fue que el Estado perdió alrededor de 1.950 millones de dólares, de los cuales unos 520 fueron por la última reducción de diciembre, es decir, posterior a la LFU. Se trata de entre el 76% y el 118% de lo requerido para sostener al sistema educativo superior, dependiendo de cómo se estime. En mayo de 2026, el gobierno anunció más reducciones de retenciones, continuando el mismo camino.

Como si fuera poco, la administración nacional se niega a revisar el opaco peso de los gastos tributarios, impuestos que se dejan de cobrar por beneficios específicos. Estimado por la OPC, el total de gastos tributarios proyectado para 2026 es de 3,42 puntos del PIB, de los cuales 0,65 corresponden específicamente a Ganancias. Es decir, cobrar el Impuesto a las Ganancias a todos los alcanzados permitiría financiar casi tres LFU. Pero esta estimación no incluye los nuevos beneficios incluidos en el RIGI. El Centro de Economía Política Argentina estimó que por los proyectos ya aprobados en el RIGI, el Estado resignará U$S 1.069 millones en recaudación. Casi otra LFU por año.

La regla del “déficit cero” y la implementación de medidas de ajuste, recomendadas y acompañadas por el FMI, no puede imponerse a expensas de la efectivización de los derechos humanos (como el derecho a la educación), dada la existencia de obligaciones constitucionales, regionales e internacionales asumidas por el Estado en este campo. (Y esto sin mencionar la trampa del gobierno al calcular si hay déficit solo luego de haber pagado el servicio de la deuda).

El Estado tiene múltiples caminos compatibles con sostener ese equilibrio fiscal y proteger derechos. La negativa a cumplir la ley no tiene que ver con eso; de lo contrario, no hubiera decretado aumentos del presupuesto de la SIDE o en los sueldos de funcionarios después de la aprobación de la LFU. El gobierno se niega a financiar la educación por convicción ideológica y estrategia política, no por una supuesta restricción fiscal. Esta ideología y esa estrategia tienen, del otro lado, a la Constitución, los tratados internacionales y la voluntad popular, expresada en el Congreso y en las calles.

La sentencia de la Corte Suprema debería determinar que el cumplimiento de la ley debe computarse desde su promulgación, y no desde que la Justicia le impone lo obvio al gobierno: que las leyes están para ser cumplidas. Este resultado podría darse incluso antes de que el tribunal analice estos fundamentos, porque la Corte debería rechazar el recurso extraordinario por otro motivo más bien formal pero muy aquilatado en la jurisprudencia: se trata de una medida cautelar, provisoria, y no del tipo de sentencias que, como regla, habilitan su competencia (sentencias definitivas, donde se resuelve quién tiene razón al final del día).

El máximo tribunal tiene la oportunidad de establecer si en Argentina vivimos en un país basado en reglas consensuadas o si una ley puede ser suspendida por el Gobierno siempre y cuando esto le convenga a los sectores más poderosos. La Corte tiene la obligación de resolver y defender de manera oportuna (no cuando el sistema universitario termine de colapsar) tanto los derechos humanos de la población como las reglas de juego básicas que habilitan la deliberación y participación democrática.

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