Succession en la Casa de Cristal

El viernes 21 de agosto, quince delegados entraron a una sala sin ventanas del piso 38 de la sede de Naciones Unidas, en Nueva York. Al edificio se lo conoce popularmente como la “Casa de Cristal” por sus paredes de vidrio sobre el East River y como símbolo de la transparencia y la esperanza en la diplomacia. Cada uno cargaba un papel idéntico al de sus catorce colegas, con el nombre de ocho candidatos y tres casilleros para marcar junto a cada uno: Encourage, Discourage, No opinion.
Era la segunda vez en el año que el Consejo de Seguridad se sometía a este ejercicio sin ningún valor legal —un sondeo informal, sin actas públicas, sin cámaras, sin siquiera un color de papel que distinga a las potencias del resto— y que sin embargo va a definir, con más peso real que cualquier voto de la Asamblea General, quién ocupará desde el 1° de enero de 2027 el cargo más codiciado y menos poderoso de la diplomacia mundial: la Secretaría General de la ONU.

Desde su creación, hace 80 años, esa oficina fue ocupada por nueve personas y las nueve fueron varones

Desde su creación, hace 80 años, esa oficina fue ocupada por nueve personas y las nueve fueron varones: un noruego, un sueco, un birmano, un austríaco, un peruano, un egipcio, un ghanés, un surcoreano y un portugués. ¿Esa sucesión fue el resultado de un proceso basado en los más altos estándares de reclutamiento, que consideró méritos, competencia, integridad e independencia? No. fue producto de rosca política entre los cinco países con poder de veto.

La boleta del 21 de agosto es muy distinta a sus antecesoras. Trae cinco mujeres entre ocho nombres y seis latinoamericanos y caribeños. Con la rareza de que uno de los candidatos es Olara Otunnu, el diplomático ugandés que hace cuarenta y cinco años inventó, casi por accidente, el mecanismo exacto por el cual hoy lo están puntuando. Pero antes de llegar ahí, conviene entender por qué el cargo más visible del multilateralismo se sigue definiendo en una sala sin ventanas.

En 1945, cincuenta naciones firmaron en San Francisco una Carta que pretendía librar al mundo de las guerras que habían azotado la primera parte del siglo XX. No obstante, el texto fundacional estableció una trampa de origen. Junto al lenguaje universalista de la paz y los Derechos Humanos, la Carta le entregó a cinco potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial —Estados Unidos, la Unión Soviética (hoy Rusia), China, el Reino Unido y Francia— el poder de veto sobre cualquier decisión relevante. Los países latinoamericanos, el bloque más numeroso, se opusieron, pero el accionar diplomático de las potencias terminó imponiéndose.

La Carta fue redactada deliberadamente con un lenguaje abierto y sin demasiadas precisiones, aunque con un candado: la posibilidad de los miembros permanentes de bloquear una futura reforma.

La ONU nació, entonces, como un compromiso entre el sueño universalista —algunos dirían utópico— y el realismo de las grandes potencias.

La conformación de una mesa chica al interior del organismo universal fue el precio que pagó el multilateralismo para no repetir el error de la Sociedad de Naciones, aquel organismo de entreguerras que languideció sin capacidad real de frenar a la Alemania Nazi, la Italia de Mussolini y el Japón imperialista. La ONU nació, entonces, como un compromiso entre el sueño universalista —algunos dirían utópico— y el realismo de las grandes potencias. Ese ADN fundacional explica buena parte de lo que ocurre hoy, ochenta años después, en el piso 38.

La administración Trump no inventó la desconfianza hacia la ONU, pero la convirtió en política de Estado. Desde su regreso a la Casa Blanca, decidió pagar apenas una fracción de los casi 4 mil millones de dólares que le debe a la organización, mientras se retiraba de varios de sus organismos (la Organización Mundial de la Salud, el Consejo de Derechos Humanos, la UNESCO y la Convención Marco de Cambio Climático). Estados Unidos venía cubriendo el 22% del presupuesto regular de la ONU, el 25% del de mantenimiento de la paz y el 40% de los fondos para ayuda humanitaria. El efecto dominó del desfinanciamiento no se hizo esperar. El Programa Mundial de Alimentos, que dependía de esos fondos para la mitad de su presupuesto anual, quedó al borde del colapso; UNICEF y la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR) perdieron buena parte de su capacidad operativa. Y a la UNRWA (la agencia para los refugiados palestinos), Washington le cortó los fondos por completo, mientras el Parlamento israelí aprobó una ley para prohibirle directamente operar en su territorio. 

Trump decidio pagar apenas una fracción de los casi 4 mil millones de dólares que le debe a la organización, mientras se retiraba de varios de sus organismos

António Guterres, el actual secretario general, impulsó un plan de reformas de austeridad al que bautizó como “UN80”. El mandamás de Naciones Unidas intentó venderlo como una oportunidad para racionalizar una maraña de casi 400 organismos intergubernamentales y más de 40 mil mandatos acumulados, donde nadie recuerda bien por qué coexisten media docena de agencias con funciones superpuestas. El resultado del plan de ajuste fue un recorte cercano al 15% en el presupuesto 2026 y una poda de personal que ronda el 19%.

Pero Trump no está solo a la hora de pasar la motosierra. Buena parte de las cancillerías europeas acompañó, con matices propios, el mismo repliegue. El Reino Unido bajó su meta histórica de ayuda internacional del 0,7% al 0,3% del ingreso nacional y Alemania recortó su presupuesto de cooperación por presión fiscal interna, mientras la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos calculó una caída de entre el 9% y el 17% en los fondos de ayuda internacional global durante 2025 

El ajuste multilateral, en otras palabras, dejó de ser una excentricidad trumpista para convertirse en un clima de época. China, mientras tanto, se muestra como un ferviente defensor del “esquema ONU” y en paralelo construye a su alrededor un archipiélago de instituciones alternativas (la Organización de Cooperación de Shanghái, los BRICS, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y la Iniciativa de la Franja y la Ruta) que ofrecen una globalización “con características chinas” impulsando su poder internacional, no desde la militarización, sino desde la integración —o acaso dominación— económica.

El secretario de Estado norteamericano, Marco Rubio, sin demasiados eufemismos planteó que el orden global de posguerra no solo quedó obsoleto, sino que ahora funciona como un arma en contra de Estados Unidos. En ese paisaje de desconfianza generalizada hacia el multilateralismo, la Argentina de Javier Milei es un singular caso de estudio. Paradójicamente, es un gobierno que desconfía de la ONU como vehículo de la “agenda globalista” y que en más de una votación en la Asamblea General se alineó con las posiciones más críticas del sistema multilateral y, al mismo tiempo, fue el primer país que presentó oficialmente, en noviembre de 2025, la candidatura de Rafael Grossi, director del Organismo Internacional de Energía Atómica, para conducir la Secretaría General.

Milei respaldó personalmente esa candidatura ante las cámaras, pidió que la ONU salga “de la agenda woke” y dijo confiar en que Trump y Netanyahu apoyen al argentino. 

Los cursos de Relaciones Internacionales suelen abrirse con una pregunta ¿qué imagen se les viene a la cabeza cuando piensan en el orden mundial? Año tras año, la respuesta más repetida no es un mapa, ni un tratado, ni siquiera una guerra: es la sala verde y dorada de la Asamblea General, un semicírculo de delegados con sus banderitas de mesa y sus auriculares de traducción simultánea. Se puede hacer la prueba en casa: abrir Google, escribir “relaciones internacionales” y pasar a la pestaña de imágenes. El resultado será una seguidilla de imágenes de diplomáticos alrededor de una mesa, banderas de países, el emblema celeste de la ONU y alguna foto de la Asamblea General. Sin embargo, esa misma organización que funciona como wallpaper de lo que entendemos por política internacional atraviesa, a poco de cumplir ochenta y un años, la peor crisis presupuestaria y de legitimidad de su historia.

Más allá de objetivos nobles como la búsqueda de la paz y la articulación de políticas comunes entre los países del mundo, hay una explicación para entender por qué la ONU ha logrado sostenerse tanto tiempo sin que nadie defeccionara. John Ikenberry, uno de los académicos que más ha teorizado sobre el llamado “orden liberal internacional” surgido tras la Segunda Guerra Mundial, plantea que ese orden (y sus instituciones) se construyeron sobre un pacto tácito entre Estados Unidos y el resto del mundo, al que llama “restricción estratégica”. Este pacto implicaba que la potencia hegemónica aceptaba autolimitar el uso de su poder (sujetándose a reglas comunes y tolerando la voz de los menos poderosos) a cambio de que el resto de los países aceptara participar del orden que esa misma potencia diseñaba. Estados Unidos no lo hizo por mero altruismo, sino porque consideraba que ese arreglo era una zanahoria más eficaz y barata para configurar un orden que asegure su hegemonía, en vez de recurrir constantemente al garrote de la dominación pura y dura. Para el resto de los países, en cambio, esa arquitectura proveía reglas de juego, previsibilidad, costos de defección y, sobre todo, un límite institucional a la asimetría de poder.

El trumpismo es la consolidación de una corriente al interior de Estados Unidos que dejó de ver en el orden liberal un negocio conveniente. Como suele repetir una y otra vez Trump a la hora de justificar sus medidas proteccionistas y contrarias al multilateralismo: “Hemos dejado que todas las naciones se aprovechen de nosotros”. Lo llamativo es que las posiciones revisionistas no vienen de abajo (como podría ser algún país periférico que decide desconocer las reglas o una potencia emergente que desafía al status quo), sino del padre de la criatura. Es la potencia que inventó el arreglo la que ahora decide dinamitarlo.

La ONU lleva más de ochenta años de vida con la contradicción de toda institución longeva. Por un lado, se la critica porque las guerras no desaparecieron y sus temas de incumbencia se fueron expandiendo hasta cuestiones cada vez más amplias: ambientales, de género y laborales. Para sus más acérrimos detractores, esto es un reflejo de que la ONU abandonó el espíritu con el que fue creada. Por otro lado, el organismo universal mira desde el margen conflictos que, según su Carta fundacional, debería resolver. En enero de este año, Estados Unidos capturó al expresidente venezolano Nicolás Maduro en una operación que buena parte de los diplomáticos presentes en la sesión de emergencia del Consejo consideró, en privado, contraria al derecho internacional. En público, casi nadie se animó a nombrar a Washington. Lo mismo sucede con la guerra en Ucrania, con Sudán y con la crisis humanitaria en Gaza.

Sin embargo, sería mezquino confundir ese fracaso con la inutilidad completa. Antes que un parlamento mundial, la ONU es una infraestructura. Unos sesenta mil cascos azules siguen desplegados en una decena de misiones que, con todos sus escándalos a cuestas, sostienen líneas de alto el fuego que ningún Estado por separado mantendria. Pese a los recortes, el Programa Mundial de Alimentos asiste cada año a más de cien millones de personas y ACNUR sigue administrando la vida cotidiana de una porción enorme de los desplazados del planeta. 

Hay, además, una utilidad política y difícil de medir. La ONU es el único lugar del mundo donde Estados Unidos y Tuvalu (un pequeño país insular ubicado en el océano Pacífico de sólo 11 mil habitantes) tienen —aunque sea, formalmente— un voto cada uno. Y es el único escenario donde un país sin ejército puede solicitar a una potencia que explique públicamente sus acciones. Para los países chicos y medianos, el reconocimiento que otorga pertenecer a la ONU es, muchas veces, todo el poder con el que cuentan.

 Sin la ONU, Malvinas sería un diferendo entre una potencia nuclear y un país de la periferia

Naciones Unidas es también un espacio en el que se puede buscar apoyo a “causas justas”. En el caso de Argentina eso se entiende rápido. Si la causa Malvinas existe como cuestión internacional, y no como un reclamo meramente bilateral, es gracias a la Resolución 2065 de 1965, que reconoció la existencia de una disputa de soberanía entre dos Estados e instó a negociar; y producto del accionar del Comité Especial de Descolonización, que desde entonces repite el pedido todos los años. Sin la ONU, Malvinas sería un diferendo entre una potencia nuclear y un país de la periferia. Y ningún gobierno argentino —tampoco el que ve en el multilateralismo un curro— renunció jamás a esa herramienta.

Si la ONU no sirve, ¿por qué los países pelean tanto a la hora de decidir quién va a dirigirla?

El artículo 97 de la Carta de las Naciones Unidas, su constitución, indica que “El Secretario General será nombrado por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad”. Eso es todo. No especifica cómo llega el Consejo a esa recomendación, ni con qué habilidades, destrezas o experiencias debería contar la persona que aspire al cargo. Tampoco indica cuántos candidatos pueden postularse, ni qué pasaría si la Asamblea General no nombrase a quien el Consejo recomienda. Esa vaguedad hizo que el cónclave fuese, primero, objeto de improvisación; después, costumbre; y hasta la elección de 2016, un asunto que transcurrió mayoritariamente a puertas cerradas.

El primero en ocupar el cargo fue el noruego Trygve Lie, que estuvo al mando entre febrero de 1946 y noviembre de 1952. Su sucesor fue el sueco Dag Hammarskjöld: asumió en abril de 1953, fue reelecto por unanimidad y murió en un accidente de avión durante una misión de paz en el Congo. Lo reemplazó el birmano U Thant, que sorteó la oposición de Francia, completó el período y fue elegido por cinco años más.

El cuarto fue el exmilitar austríaco Kurt Waldheim, quien debió superar los vetos iniciales del Reino Unido y China. Años después de dejar el cargo se supo que la Comisión de Crímenes de Guerra de la ONU lo había señalado como presunto criminal de guerra por su participación en el ejército nazi.

En 1981 se produjo una “guerra de vetos” entre Estados Unidos y China, quienes se bloqueaban mutuamente los candidatos. Ante el estancamiento, el presidente del Consejo de Seguridad, Olara Otunnu, organizó votaciones secretas de prueba, los straw polls, para medir el respaldo a otros nombres. Así surgió un candidato de compromiso: el peruano Javier Pérez de Cuéllar, quien se convirtió en el primer y único latinoamericano en ocupar el cargo. En 1986 fue reelegido por unanimidad. 

En la elección siguiente, los Países No Alineados y China bloquearon a los candidatos no africanos. Tras cinco rondas emergió el egipcio Butros Butros-Ghali, cuya reelección fue vetada por Estados Unidos en 1996. Su sucesor fue el ghanés Kofi Annan, quien se convirtió en el primer africano negro en ocupar el cargo.

Aunque las straw polls son anónimas e informales, la buena costumbre indica que los resultados se filtran casi de inmediato. Así, en 2006 se supo que el surcoreano Ban Ki-moon iba a la cabeza desde la primera ronda, con solo un voto en contra. A pesar de las especulaciones, nunca se supo de quién fue el voto disidente que en la cuarta ronda se transformó en un “sin opinión”.

La selección de Guterres, en 2016, fue la primera que intentó romper con setenta años de secretismos y negociaciones entre gallos y medianoche. Un año antes, la Asamblea General aprobó la Resolución 69/321, donde se destacó la necesidad de garantizar una distribución equitativa basada en el equilibrio de género y geográfico. La resolución también enumeró que debía buscarse a alguien con alto grado de eficiencia, competencia e integridad, capacidad probada de liderazgo y gestión y amplia experiencia en relaciones internacionales. Con todo eso escrito, se terminó eligiendo a un varón europeo.

Hubo, de todos modos, dos novedades que sobrevivieron. Por primera vez la Asamblea General celebró audiencias públicas con los candidatos (un formato que Guterres aprovechó mejor que nadie) y, sobre todo, aparecieron las boletas de colores: papeletas rojas para los cinco miembros permanentes —con poder de veto— y blancas para los diez restantes. Esta novedad se introdujo en la sexta straw poll y mostró, con una nitidez casi didáctica, el poder diferencial de los cinco permanentes. En el momento que “aparecen” las boletas de colores se hace visible el veto de las grandes potencias y, por tanto, quienes siguen en carrera.

Son siete los candidatos que compiten hoy por sentarse en la oficina que Guterres deja vacante en diciembre, luego de que la expresidenta chilena Michelle Bachelet retirara su candidatura: la exembajadora ecuatoriana Ivonne A-Baki, la ex canciller ecuatoriana María Fernanda Espinosa Garcés, el argentino Rafael Grossi, la costarricense Rebeca Grynspan (al frente de la Conferencia de la ONU sobre Comercio y Desarrollo), el ugandés Olara Otunnu, la diplomática guyanesa Carolyn Rodrigues-Birkett y el expresidente senegalés Macky Sall. Cuatro de los siete que siguen en carrera son mujeres, cuando apenas diez de los 48 candidatos formalmente postulados en los ochenta años de historia de la ONU lo habían sido antes. El embajador chino ante la organización llegó a decir que a Beijing le encantaría ver a una mujer al frente por primera vez; en Washington, en cambio, la sospecha es que la línea oficial contra la “ideología de género” podría jugar en contra de cualquier candidata.

En la primera ronda de las consultas informales entre los miembros del Consejo de Seguridad, el 30 de julio, Grynspan encabezó con diez votos a favor, seguida por Rodrigues-Birkett con nueve y Grossi con siete. Tres semanas después, el 21 de agosto, el orden se invirtió: Rodrigues-Birkett pasó al frente con ocho, Grynspan cayó a siete y Grossi se mantuvo en siete, pero con el triple de rechazos que en la ronda anterior (de dos saltó a seis), que en esta instancia es el número que de verdad importa. La ex ministra de comercio exterior de Ecuador Ivonne A-Baki, incorporada a último momento por nominación de Tonga, debutó con cero apoyos, ocho rechazos y siete abstenciones. 

En teoría, ahora le toca el turno a América Latina y el Caribe, que solo puso un secretario general en ochenta años de historia. 

Estas votaciones no tienen ningún valor formal, sino que funcionan como un termómetro de los apoyos. La instancia decisiva llega recién cuando el Consejo empieza a usar las boletas de colores estrenadas en 2016, donde los cinco permanentes sí pueden ejercer su veto real. Para ser recomendado a la Asamblea General un candidato necesita nueve votos favorables y ningún rechazo de Washington, Beijing, Moscú, Londres o París. Esa ronda, la que realmente importa, se espera para las próximas semanas.

Sobre esa carrera pesa, además, la vieja convención no escrita de la rotación regional. En teoría, ahora le toca el turno a América Latina y el Caribe, que solo puso un secretario general en ochenta años de historia. 

Los sondeos son apenas el tablero visible. El verdadero juego se produce sin reglamento ni actas, en la que los candidatos negocian cara a cara con las potencias capaces de hundirlos o bendecirlos.

La sucesión de Guterres se dirime, además, en un momento en que nadie sabe bien hacia dónde va el sistema internacional. Algunos hablan de transición; otros prefieren la palabra ruptura, que describe mejor la intemperie. Lo evidente es el auge de una diplomacia transaccional (acuerdos basados en las amenazas, en el chantaje y atados al interés inmediato) y el intento de algunas potencias de volver a las esferas de influencia —que recuerdan al mundo de la guerra fría— alteró lineamientos que parecían inamovibles: asuntos como mujeres, paz y seguridad, o cambio climático. El giro de la política exterior trumpista ha hecho que China, Rusia y Estados Unidos coincidan hoy con una frecuencia inesperada. Esas coaliciones imprevisibles son, entre otras cosas, las que los siete candidatos deben descifrar en cada reunión.

Los miembros del Consejo suelen aprovechar la sucesión para arrancarles futuros favores a los aspirantes.

Los miembros del Consejo suelen aprovechar la sucesión para arrancarles futuros favores a los aspirantes. Un informe reciente de la campaña “1 for 8 Billion”, basado en más de cuarenta entrevistas con ex diplomáticos, ex candidatos y exfuncionarios de alto rango, reconstruye por primera vez esa trastienda. El informe registra trece presuntos intercambios, cerca de la mitad aparentemente aceptados, que involucran a los cinco permanentes. En 1971, Waldheim creó una subsecretaría general y la confió a un funcionario chino, presuntamente a cambio de que Beijing no lo vetara. Durante 1996, el apoyo de Francia a Kofi Annan coincidió con la entrega de las operaciones de paz a un funcionario galo, tradición que aún continúa. En 2006, el respaldo estadounidense a Ban Ki-moon estuvo acompañado por la designación de un estadounidense en el cargo político más alto de la organización; los británicos obtuvieron Asuntos Humanitarios. Esas oficinas tampoco volvieron a cambiar de nacionalidad. En 2016, Rusia aceptó a Guterres y poco después se creó una Oficina contra el Terrorismo encabezada por un ruso, como sigue ocurriendo hasta hoy. Ninguno de esos nombramientos fue ilegal, pero todos contradicen el ideal burocrático weberiano de que los funcionarios son elegidos por su competencia y actúan con plena independencia.

El último episodio de la rosca tiene un guionista argentino. Grossi llega a la etapa decisiva con el respaldo oficial de su país, pero también con un peso extra que nadie preveía hace unos meses: la escalada entre la Argentina y el Reino Unido por las Islas Malvinas. En un giro copernicano, Milei endureció su postura, pasando de reivindicar a Thatcher y anhelar que los isleños “voten con los pies” y quieran ser parte de Argentina a acusarlos de invasores y anunciar sanciones contra empresas petroleras que operen en el archipiélago. La reacción británica no se hizo esperar: el secretario de Defensa, Wes Streeting, calificó el discurso de Milei como una cuestión de política interna argentina y remarcó que el compromiso británico con las islas es “absoluto e inquebrantable”. El resultado es la paradoja en la cual el mismo gobierno que desconfía del multilateralismo necesita, para coronar a su candidato, el visto bueno de una potencia con la que libra en simultáneo una disputa de soberanía. Malvinas define algo que no tiene nada que ver con Malvinas.

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Guterres se va en diciembre con el sabor amargo de haber administrado, más que conducido, una organización en crisis. Quien lo reemplace va a heredar una Secretaría con menos plata, menos personal y menos margen político que ninguno de sus antecesores, en momentos en que buena parte del planeta discute abiertamente si vale la pena sostener el edificio que la Carta de San Francisco imaginó en 1945. Y, sin embargo, ahí siguen siete candidatos, quince votos anónimos, cinco vetos que pesan más que los otros diez juntos, y un puñado de gobiernos peleando con uñas y dientes por ocupar la oficina del piso 38. En este contexto, el nombre “Casa de Cristal” resulta más que irónico, dado que la decisión más importante que va a tomar la ONU este año se negocia a puertas cerradas, con boletas sin firma y en una sala sin ventanas.

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